Императивный метод права социального обеспечения

Право социального обеспечения в России

Метод правового регулирования наряду с предметом является юридическим признаком самостоятельности отрасли права. В общей теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов, используемых законодателем для эффективного регулирования определенного комплекса общественных отношений.

В настоящее время в науке права социального обеспечения не выработано единого подхода к определению метода данной отрасли права. Е. Е. Мачульская определяет метод права социального обеспечения как «метод позитивного обязывания государственных органов и учреждений предоставить физическому лицу конкретный вид социального обеспечения в случаях, установленных законом» 1 Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: Дисс. докт. юрид. наук. М., 2000. С. 111. . С таким подходом к категории «метод права социального обеспечения» нельзя согласиться: во-первых, обязанными субъектами в отношениях по социальному обеспечению могут выступать на только государственные органы и учреждения, но и специальные государственные внебюджетные фонды, негосударственные пенсионные фонды и другие участники; во-вторых, социальное обеспечение предоставляется в случаях, предусмотренных не только законом, но и договором.

Другие исследователи определяют метод права социального обеспечения через совокупность отличительных признаков. Д. И. Рогачев выделяет следующие отличительные свойства права социального обеспечения: сочетание императивного и диспозитивного приемов и способов правового регулирования, при доминировании первого; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (фактическими составами); применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций.

Охарактеризуем метод права социального обеспечения по четырем критериям:

1. уровень регулирования общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права;
2. порядок установления прав и обязанностей субъектов отношений по социальному обеспечению;
3. правовое положение субъектов социально-обеспечительных отношений;
4. способ правового воздействия на поведение субъектов.

Уровень регулирования общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Статья 72 Конституции РФ относит социальное обеспечение как часть социальной защиты к совместному велению Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование по предметам совместного ведения осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Органы местного самоуправления вправе за счет средств бюджетов муниципальных образований устанавливать дополнительные меры социальной защиты.

Регулирование правоотношений по социальному обеспечению возможно и в рамках конкретного предприятия, учреждения, организации. При этом локальные нормативные правовые акты не должны снижать уровень социальных гарантий, предусмотренных действующим законодательством.

Таким образом, правовое регулирование общественных отношений по социальному обеспечению характеризуется сочетанием федерального, регионального, местного и локальною уровней регулирования.

Порядок установления прав и обязанностей субъектов отношений по социальному обеспечению. Для большинства отношений по социальному обеспечению характерно внедоговорное установление прав и обязанностей субъектов. Это связано с преобладанием законодательного регулирования. Часть 2 ст. 39 Конституции РФ гласит, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Следовательно, наличие федеральных законов в этой сфере общественных отношений призвано гарантировать право каждого гражданина на социальное обеспечение. Стороны социально-обеспечительных правоотношений не могут по своему усмотрению изменять виды и размеры пенсий, пособий, компенсаций, порядок их назначения и выплаты, установленные федеральным законом.

Однако правоотношения в сфере социального обеспечения устанавливаются не только законом, но и на договорной основе. Поэтому нельзя согласиться с исследователями, которые отрицают возможность договорного регулирования отношения по социальному обеспечению. Р. И. Иванова полагает, что «социально-обеспечительные правоотношения отличает четкая правовая формализованность поведения сторон, поскольку все права и обязанности субъектов правоотношений установлены законом и не могут быть определены соглашением сторон» 2 Право социального обеспечения России: Учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2006. С. 25. .

Активное применение договоров в сфере социального обеспечения обусловлено развитием рыночных отношений, внедрением механизмов добровольного социального страхования, тесной взаимосвязью добровольного и обязательного социального страхования. Например, назначение и выплата негосударственных пенсий, осуществляемая на добровольных началах, предполагает заключение договоров негосударственного пенсионного обеспечения, субъектами которых выступают, с одной стороны, негосударственный пенсионный фонд, а с другой — гражданин или организация. Кроме того, коллективные договоры предприятий могут регламентировать основания, размеры, порядок назначения и выплаты пособий, компенсаций и других видов социального обеспечения, которые финансируются из прибыли организаций.

Таким образом, порядок установления прав и обязанностей субъектов отношений по социальному обеспечению представляет собой сочетание договорных и внедоговорных способов.

Правовое положение субъектов социально-обеспечительных отношений. Правоотношение по социальному обеспечению не является отношением «власти-подчинения». Говорить о равенстве сторон в отношениях по социальному обеспечению было бы неверно, так как права и обязанности субъектов этих правоотношений различны не только по содержанию, но и по характеру. Одна сторона (органы, фонды, организации и другие субъекты, предоставляющие социальное обеспечение) является обязанной, а другая — (гражданин) наделена законом правом обращения за социальным обеспечением. Таким образом, в правоотношениях по социальному обеспечению, основанных на законе, стороны автономны по отношению друг к другу.

В социально-обеспечительных отношениях, возникающих на основе договора, стороны равны: они наделены равной правовой инициативой вступления или отказа от вступления в договорные отношения, равными возможностями в определении объема прав и обязанностей. В этом отношения по социальному обеспечению имеют сходство с гражданско-правовыми отношениями. Но различие состоит в том, что предметом договора выступает предоставление определенного вида социального обеспечения при наступлении социальных рисков, предусмотренных договором.

Способ правового воздействия на поведение субъектов. В теории права различают два основных способа воздействия на поведение субъектов — императивный и диспозитивный.

Императивный метод (метод властных предписаний) используется в праве социального обеспечения при регулировании отношений по предоставлению государственного социального обеспечения, финансируемого из бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов. Организация представления и нормированности социального обеспечения устанавливается путем обязывания и запретов, адресованных органам государственной власти и специальным фондам, предоставляющим социальное обеспечение или ответственным за его назначение и выплату. Этот способ правового воздействия выражает государственную гарантию предоставления социального обеспечения при наступлении рисков, установленных в законе.

Однако наряду с императивным методом в праве социального обеспечения используется и диспозитивный метод. Дозволение в отношениях по социальному обеспечению применяется к гражданину, которому предоставлена свобода обращения за социальным обеспечением, выбор вида социального обеспечения, возможность добровольного вступления в отношения по социальному страхованию.

Таким образом, способ правового воздействия па поведение субъектов отношений по социальному обеспечению сочетает предписание с дозволением и может быть охарактеризован как императивно-диспозитивный.

Метод права социального обеспечения

Метод права социального обеспечения — это совокупность приемов и способов, при помощи которых регулируются общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли права.

Как и предмет отрасли нрава, метод правового регулирования является одним из тех критериев, но которому происходит разграничение различных отраслей права. Поскольку предмет каждой отрасли — это определенная группа правоотношений, то и способы воздействия на них — метод правового регулирования — должен иметь определенные, характерные именно для этой группы правоотношений способы и приемы регулирования.

Выделяют следующие признаки, характеризующие особенности метода правового регулирования:

• • уровень регулирования общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права (централизованный, локальный, индивидуальный);
• • порядок установления прав и обязанностей субъектов — способ определения содержания правоотношения (договорной, недоговорной);
• • положение (взаимоотношения) субъектов правоотношений (координация, субординация);
• • характер правовых норм — способ правового воздействия на поведение субъектов (императивный, диспозитивный).

Рассмотрим особенности метода права социального обеспечения.

1. Сочетание централизованного, локального и индивидуального уровней регулирования общественных отношений данной отрасли права.

Статья 72 Конституции РФ устанавливает, что координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этим регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется как в централизованном порядке посредством принятия федеральных законов, а также направленных на их реализацию иных правовых актов центральных органов государственной власти, так и на региональном уровне путем издания соответствующих нормативных актов субъектов РФ. При этом на федеральном уровне в настоящее время закрепляется определенный минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть понижен ни при каких условиях субъектами РФ, ибо предоставление такого стандарта гарантируется средствами федеральных финансовых источников.

Субъекты РФ за счет собственных источников и при наличии возможностей вправе устанавливать дополнительные меры социальной защиты: надбавки к пенсиям и пособиям, льготы для жителей данного субъекта РФ, дополнительные услуги по социальному обслуживанию отдельных категорий населения и т. д. Регулирование в области социального обеспечения возможно также на муниципальном уровне.

В рамках отельной организации (на локальном уровне) также возможно регулирование правоотношений в сфере социального обеспечения. Оно выражается в том, что на основе локальных нормативных актов, принимаемых собственником соответствующих финансовых источников, в нецентрализованном порядке предусматриваются дополнительные виды социального обеспечения с целью повышения степени социальной защищенности работников конкретной организации. Такие условия могут быть включены в коллективный договор или план социального развития организации.

Регулирование правоотношений в сфере социального обеспечения возможно и на индивидуальном уровне. Условия о предоставлении тех или иных дополнительных льгот в сфере социального обеспечения (пенсии, пособия и т. д.) могут быть предусмотрены в индивидуальном трудовом договоре работника с работодателем. Кроме того, любой гражданин может заключать различные индивидуальные договоры в сфере социального обеспечения: с муниципальным центром социального обслуживания на предоставление услуг по социальному обслуживанию на дому; с негосударственным пенсионным фондом о дополнительном пенсионном обеспечении и т. д.

2. Методу нрава социального обеспечения присущ специфический порядок установления прав и обязанностей субъектов — способы определения содержания правоотношений (договорной, недоговорной).

В большинстве случаев для правоотношений в сфере социального обеспечения характерен недоговорной порядок определения содержания правоотношений. Объясняется это преобладанием централизованного регулирования в данной сфере: виды пенсий, пособий, компенсаций и т. д., их размеры, порядок назначения и предоставления определяются нормативными правовыми актами и субъекты правоотношений — физическое лицо и орган, который должен предоставить тот или иной вид социального обеспечения, по своему усмотрению не могут эти нормы изменить.

Однако, как уже было сказано выше, права и обязанности субъектов в этой отрасли (а значит, и содержание правоотношений) могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем. Так, договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно в рамках конкретной организации. Во-первых, в коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (надбавки к пенсиям, досрочный выход на пенсию и т. п.), во-вторых, закрепление гарантий социальной защищенности возможно в индивидуальном трудовом договоре, стороны которого могут установить дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения по сравнению с предусмотренными нормами права (оказание материальной помощи в случае ухода в отпуск, бесплатное ежегодное санаторно-курортное лечение, бесплатное лекарственное обеспечение в случае болезни и т. д.).

Согласно ст. 9 ТК РФ коллективные, а также трудовые договоры не могут содержать условий, снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный законодательством. Если такие условия включены в коллективный или трудовой договор, они не могут применяться. Если же речь идет о более льготном обеспечении, то здесь допускается полная свобода усмотрения сторон договора

3. В праве социального обеспечения отражена специфика положения (взаимоотношения) субъектов правоотношений (координация, субординация).

Традиционно в теории нрава различают два вида взаимосвязей между субъектами правоотношений: координация и субординация. При отношениях координации стороны равны между собой; при отношениях субординации одна из сторон подчиняется другой стороне, т. е. это отношения власти — подчинения.

Правовой статус субъектов права социального обеспечения не вписывается в классические понятия о равенстве или подчиненности сторон. Участники отношений по социальному обеспечению являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга [1] . Кроме того, имущественные права и свобода выбора поведения принадлежит только физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государственные органы (или учреждения). Поэтому отношения, складывающиеся между государственными органами (или учреждениями) и физическими лицами при реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, можно назвать отношениями координации.

4. Специфику метода правового регулирования отражает и характер правовых норм — способ правового воздействия на поведение субъектов (императивный, диспозитивный).

Специфика правоотношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, обязываний). Основные права человека в сфере социального обеспечения устанавливаются с помощью управомочивающих норм и выражены в форме дозволений. Однако при их осуществлении физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер должен известить орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) достигается при помощи не только дозволения, но и обязывания.

В большинстве случаев диспозиции правоустанавливающих норм указывают лишь правомочия физических лиц. Поведение их второго участника — государственного органа или учреждения, без решения которого невозможна реализация права физического лица на конкретный вид социального обеспечения, регулируется при помощи позитивного обязывания.

Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке социального обеспечения за счет средств централизованных финансовых источников определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе.

В то же время наряду с императивным методом используется и диспозитивный, пределы которого существенно ограничены. При этом применение диспозитивного метода в форме дозволения в праве социального обеспечения имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них — гражданину. Это касается реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.

Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне [2] .

• [1] См.: Мачулъская Е. Е., Горбачева Ж. А. Указ. соч. С. 33.
• [2] См.: Захаров М. Л Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 94.

7.Метод псо

Метод права социального обеспечения – это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли права.

Выше указывалось, что к общеправовым («сквозным») приемам правового регулирования относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой: «все, что не разрешено, — запрещено», диспозитивное – формулой «все, что не запрещено, — разрешено». В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором – дозволения.

Какой же из этих методов применяет законодатель в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан?

Значительная часть ученых при рассмотрении признаков метода права социального обеспечения на первое место ставят именно дозволение, хотя и с определенными оговорками. Представляется, что такой прием правового регулирования не соответствует экономической сущности отношений, отражающей их распределительный характер, который предопределяет, что при распределении валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения можно поступать только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять разрешается только те виды обеспечения, которые предусмотрены законом и на получение которых у гражданина возникло право. Перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке государственного социального обеспечения и в порядке обязательного социального страхования определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении соответствующего социального риска, указанного в законе.

Если говорить о диспозитивном методе в регулировании социально-обеспечительных отношений, то кроме локальных форм социального обеспечения его использование крайне ограничено и имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них – гражданину. Это касается его волеизъявления о реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.

Специфика социально-обеспечительных отношений находит свое отражение и в таком способе их правового регулирования как сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным (муниципальным).Конституция РФ (ст.72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные акты субъектов федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта федерации предполагает также финансирование за счет его средств и дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие правоотношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта федерации.

Как уже выше говорилось, в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. существенно возросла роль субъектов федерации в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения, поскольку к их полномочиям теперь отнесено регулирование целого ряда отношений, которые прежде регулировались нормами федерального законодательства (по установлению пособий на детей, по социальному обслуживанию инвалидов и пожилых граждан в учреждениях социального обслуживания и т. д.).

Сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием характерно не только для социально-обеспечительных отношений. Аналогичный правовой режим в силу ст. 72 Конституции РФ охватывает общественные отношения, регулируемые и некоторыми другими отраслями права (трудовым, жилищным, административным и др.). Поэтому есть все основания для признания данного способа регулирования как межотраслевого.

Муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения – еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное. Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их на всех указанных выше уровнях – это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное – разграничением собственности.

В условиях рыночной экономики все более очевидной становится необходимость использования наряду с традиционными и новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует отнести новые для системы права источники, признаваемые государством в качестве таковых, — социально-партнерские соглашения. Их регулятивное значение велико как для трудового права, так и права социального обеспечения. Они закрепляют соответствующие условия труда и социального обеспечения работников на федеральном, региональном уровнях, на уровне отрасли (нескольких отраслей), конкретной организации, устанавливая коллективно-договорным способом более высокий уровень таких условий и гарантируя его средствами работодателей.

Наряду с межотраслевыми приемами регулирования рассматриваемых отношений в методе права социального обеспечения присутствуют также способы воздействия на эти отношения, отражающие собственную специфику данной отрасли. Такая специфика обнаруживается, прежде всего, в характере оснований возникновения, изменения и прекращения социально-обеспечительных отношений. Она выражается в том, что, во-первых, к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых не зависит от воли человека.Именно поэтому законодатель называет их социальными рисками. К ним относятся: бедность, временная нетрудоспособность, инвалидность, производственная травма, профессиональное заболевание, старость, безработица, рождение человека и др. Особыми основаниями возникновения отношений законодатель признает материнство, отцовство и детство.

Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения: с одной стороны, законодатель не наделил их равенством, а с другой – не ввел для них элементов подчиненности.

Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется, что имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности – это в основном обязанности процедурного или процессуального характера (обратиться за получением того или иного вида социального обеспечения в установленном порядке, представить необходимые документы и т. п.). Обязывающие нормы адресуются другой стороне – органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязательства.

Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права: граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим.

По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности родам рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако, это скорее исключение из общего правила.

И, наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций,применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции: за правонарушения, допущенные гражданами как субъектами правоотношения, применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правограничивающие. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере.

Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так работник может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности, если он нарушает режим, предписанный врачом, на весь период такого нарушения; гражданину, признанному безработным, который не выполняет обязанностей по своевременной явке в орган службы занятости, либо по направлению данного органа к работодателю, может быть уменьшен размер пособия по безработице или приостановлена его выплата. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину – субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций.

Что касается санкций, применяемых к другому субъекту – органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по вине данного органа гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает, когда гражданином недополучены полагающиеся ему денежные выплаты по системе социального обеспечения.

Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: 1)императивное регулирование отношений, одним из субъектов которых выступает государственный орган либо по его поручению иной компетентный орган, сочетающееся с коллективно-договорным регулированием отношений, возникающих на основе корпоративных соглашений; 2) сочетание централизованного регулирования с региональным и территориальным; 3) обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); 4) относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; 5) абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; 6) административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; 7) применение правовосстановительных и правограничительных санкций.